یادداشت شیما نوروزی (کارشناس ارشد اقتصاد و توسعه)تحت عنوان: خصوصی سازی، تیغ دو لبه

نامه­ اخیر جمعی از اقتصاددانان به رییس جمهور در خصوص مسائل و مشکلات اقتصادی حاکم بر کشور، حاوی نکات دقیق و ارزنده­ای است که می­تواند برای عبور از مشکلات پیچیده اقتصادی و گذر از بحران­های پیش­رو،  بسیار راهگشا باشد. یکی از مسائل قابل اعتنایی که در این نامه بدان اشاره شد، خصوصی ­سازی و خطاهای راهبردی صورت گرفته در پیاده­ سازی این سیاست در کشور در طول 3 دهه اخیر بود.

طی دو، سه سال گذشته از یکطرف شاهد بحرانهای گوناگون در عرصه اقتصاد بودهایم؛ به طوریکه تولیدکننده ها با شرایط وخیمی دست به گریبانند و بسیاری از آنها به ناچار یا زیر ظرفیت تولید میکنند یا متضرر شده و یا فعالیت خود را متوقف ساختهاند و همزمان در همین دوره خبرهایی در خصوص سرعت بخشی به واگذاری داراییهای دولت از قول مسئولان شنیده می-شود. سوالی که مطرح می¬شود این است که آیا صِرف واگذاری بنگاه¬های دولتی، میتواند گره از مشکلات اقتصاد کشور باز کند؟ اگر این واگذاری¬ها در شرایط نامناسب صورت گیرد، آیا احتمال موفقیت این سیاست وجود دارد؟ درحالیکه کشور دائما با فساد گسترده و بی ثباتیهای بزرگ در بازارهای مختلف رو به رو است و سیاست¬های پولی، مالی، تجاری و ارزی کشور به غایت ناهماهنگ و نابسامان است و ریسک گریزی فعالان بخش خصوصی بیش از هر زمان دیگری است، پشت پرده تعجیل در واگذاریها چیست و آیا منجر به حضور پررنگ بخش خصوصی واقعی خواهد شد؟ برای پاسخگویی به سوالات مطروحه مروری بر مبانی نظری در این خصوص می تواند راهگشا باشد.
خصوصی سازی و فساد
همگان می¬دانیم که موفقیت هر سیاستی بر اساس میزان دستیابی به اهداف آن سنجیده میشود. این موفقیت در گرو مهیا بودن بسترهای لازم برای پیاده سازی آن سیاست است. در مورد خصوصیسازی نیز شرایط ویژهای باید فراهم باشد تا اهدافی نظیر رشد بهره¬وری، افزایش مشارکت بخش خصوصی کارآمد، آزاد شدن دولت از مسئولیتهای تصدیگری و پرداختن به وظایف حاکمیتی و مواردی از این دست، تحقق یابد. جوزف استیگلیتز برنده جایزه نوبل افتصاد در سال 2001، معتقد است قبل از خصوصی¬سازی باید مقدماتی فراهم شود و بسترهای لازم برای فعالیت بخش خصوصی آماده گردد. یکی از پیششرطهای اساسی در موفقیت خصوصی¬سازی و دستیابی به اهداف آن از نگاه این اقتصاددان، عدم وجود فساد گسترده در سطح فرادستان و مقامات تصمیمساز است. وی در کتاب "جهانی¬سازی و مسائل آن" این مساله را مطرح می¬سازد که بازارگرایان افراطی مدعی هستند که خصوصی-سازی آنچه را که اقتصاددانان، "رانت¬جویی مقامات دولتی" می¬نامند، کاهش می¬دهد. از اینرو سرعت بخشی به خصوصیسازی را بدون در نظرگرفتن پیششرطهای آن توصیه می¬کنند. اما برخلاف انتظار، از تجارب اکثر کشورهای درحال توسعه از خصوصیسازی به "رشوهخواریسازی" یاد می¬شود. استیگلیتز معتقد است اگر دولتی فاسد باشد، شواهد کمی وجود دارد که خصوصیسازی مساله رانتجویی را حل کرده باشد و اهداف آن را محقق سازد. خصوصیسازی در شرایط فساد، ممکن است یک انحصار خصوصی را جایگزین یک انحصار دولتی کند. وی در این کتاب به تجربه شکست خورده روسیه در دهه 80 میلادی اشاره میکند و نشان 
میدهد پیادهسازی عجولانه این سیاست در کشوری با سطوح گسترده فساد و عدم وجود فضای رقابتی، چگونه باعث خرد شدن و به تاراج رفتن اموال و داراییهای ملت و خروج سرمایه از این کشور شد. این استاد دانشگاه به این مساله تاکید میکند که به خصوصی¬سازی اعتقاد دارد، ولی تنها درصورتیکه این کار به شرکتها کمک کند تا کاراتر کار کنند و قیمت را برای مصرف کننده محصولاتشان پایین بیاورند. 
سوزان رز¬-آکرمن نیز از متخصصان درجه اول حوزه فساد، در کتابی با عنوان "فساد و دولت: علل، نتایج و اصلاحات"، از زوایای مختلف نشان می¬دهد که چگونه خصوصی¬سازی در شرایطی که فساد گسترده است و امکان رقابت منصفانه بین بازیگران اقتصادی وجود ندارد، به توزیع رانت منتهی میگردد، بدون آنکه کارایی اقتصادی را بهبود بخشد.
با توجه به مقدمه فوق، با بررسی وظایف دولت¬ها در فرآیند خصوصی¬سازی می¬توان نشان داد در صورت شیوع فساد و نابسامانی اقتصادی، چگونه خصوصیسازی با انحراف مواجه خواهد شد.
در بحث خصوصیسازی برای دولتها نقشهایی مشخص شده است. هاجون چانگ استاد دانشگاه کمبریج وظایف دولتها را در فرآیند خصوصیسازی به سه بخش تقسیم می¬کند. دولت¬ها درخصوص تعیین بنگاه مناسب براي واگذاري، تعیین قیمت مناسب براي بنگاه و انتخاب بهترين سرمايهگذار، بايد تصمیمات حیاتي اتخاذ کنند. اهمیت اين موضوع زماني بیشتر مي شود که دولت واگذارکننده از سلامت کافي برخوردار نباشد و فساد، پدیده¬ای رایج باشد. 
 لمدورف ، متخصص حوزه فساد، معتقد است که دولت¬های فاسد تمایل دارند اساس تصمیم¬گیری¬هایشان را بر مبنای درآمد انتظاری حاصل از فساد و نه منافع بالقوه برای جامعه قرار دهند. در چنین شرایطی معمولا پروژه¬های نامناسبی برای واگذاری در دستور کار قرار می¬گیرند که نه تنها به بهبود کارایی منتج نمی¬شود که رفاه کل را نیز کاهش می¬دهد. به طور مثال چنانچه بنگاهی شرایط انحصاری داشته باشد، واگذاری آن به بخش خصوصی در محیطی که فساد شایع است، به انتقال انحصار از دولت به بخش خصوصی منجر می¬شود که تبعات و پیامدهای منفی بیشتری از حالت قبل برای جامعه خواهد داشت. برای درک بهتر نقش کلیدی دولت¬ها در این زمینه، کتاب "محدودیت¬های خصوصی¬سازی" را به خوانندگان محترم پیشنهاد می¬دهم. در این کتاب تجارب شکست خورده واگذاری بنگاه¬های نامناسب به بخش خصوصی را در کشورهای دنیا (چه پیشرفته و چه در حال توسعه) بررسی و نشان می¬دهد انتخاب بنگاه مناسب یکی از سخت¬ترین اقداماتی است که بر عهده دولت¬ها است.
تعیین قیمت مناسب براي بنگاه¬هاي دولتي به نحوي که منافع جامعه آسیب نبیند، از دیگر وظایف مهم دولت¬ها است. دولت¬هاي با شیوع بالای فساد، به دنبال دستیابی هرچه سریع¬تر به درآمدهای حاصل از فروش بنگاه¬های دولتی هستند و توجهی به ارزش واقعی بنگاه¬های قابل واگذاری ندارند. لذا این احتمال وجود دارد که سرمایه¬های ملی، به راحتی به تاراج رود و خريداران داراي رانت با نرخي پايین¬تر، صاحب بنگاه شوند.
یکی از بیشترین خطاها در زمان واگذاری¬ها، در خصوص تعیین خریدار مناسب صورت می¬گیرد. بنگاه¬هاي دولتي بايد به کساني فروخته شوند که از توان ارتقاي بهره¬وري آن بنگاه¬ها در دراز مدت برخوردار باشند. اين در حالي است که از نگاه آکرمن در يك رژيم فاسد، بازيگران اقتصادي با گرايشات اخلاقي ناچیز، نسبت به سايرين داراي مزيت هستند . وي معتقد است دولت¬هايي که مسئولیت تخصیص منافع کمیاب به افراد و بنگاه¬ها را دارند، ممكن است به جاي طي کردن ضوابط قانوني، پرداخت رشوه را معیاري براي بهره-مندي افراد از منافع قراردهند. رشوه، رانت انحصاري براي سرمايهگذاران ايجاد میکند و خصوصی سازي را در معرض آسیب¬هاي ناشي از معاملات فسادآلود با مقامات قرار مي¬دهد. در این صورت کارآمدترین پیشنهاددهندگان، مغلوب متقاضیان فاسد درون مجموعه می شوند. ارائه اطلاعاتی که در اختیار عموم قرار ندارد یا دسترسی به اطلاعات زودهنگام در مقابل پرداخت رشوه، خصوصی¬سازي را از مسیر اصلی خود منحرف می¬سازد.  در مواردي نه ارزیابی صورت می¬گیرد و نه مزایده برگزار می شود، بلکه بنگاه به کسانی واگذار می¬شود که بهترین ارتباطات سیاسی را دارا باشند. در این صورت فروشها اغلب به خریدارانی همچون سیاستمداران حاکم و کسانی که فاقد تجربه فعالیتهای اقتصادي هستند صورت میگیرد. چنین دولتهایی، با ایجاد عدم شفافیت، ورود غیرفرادستان را به اقتصاد محدود میسازند. عدم شفافیت، نااطمینانیها را افزایش میدهد و تصمیمگیری سرمایهگذاران خصوصی که قصد مشارکت در فرآیند خصوصیسازی دارند را مخدوش میسازد و به علت وجود اطلاعات نامتقارن، عده¬ای از گردونه رقابت خارج می¬شوند. 
علاوه بر اقدامات دولت فاسد در جریان خصوصیسازی، بخش خصوصی واقعی نیز در چنین شرایطی تمایل چندانی به ورود و مشارکت ندارد. لمدورف در مطالعات خود به این نکته اشاره دارد که در شرایطی که دولت¬ها گرایشات فسادآلود دارند، تعرض به حقوق مالکیت بخش خصوصی به سهولت اتفاق می¬افتد. از اینرو اقدام به خصوصی¬سازی، منجر به حضور پررنگ فعالان بخش خصوصی مولد برای مشارکت در فعالیت¬های اقتصادی نخواهد شد، بلکه بیشتر سرمایه¬گذارانی وارد میدان 
می¬شوند که متکی به روابط و بهره¬گیری از رانت¬های موجود هستند تا منافع و موقعیت خود را در بین فرادستان حداکثر سازند. 
مروری بر نتایج خصوصی سازی در ایران
نتایج خصوصی¬سازی در کشور با بسترهای ناکافی و شیوع فساد در دستگاه¬های اجرایی، با آنچه در ابتدا ترسیم شد، فاصله زیادی دارد. در شرایطی که رقابت به عنوان یکی از مولفه¬های اصلی برای موفقیت خصوصی¬سازی وجود ندارد و رانت و انحصار به شدت رقابت منصفانه را مخدوش ساخته است، نمی¬توان انتظار دستاوردهای وعده داده شده از این سیاست را داشت. طبق گزارش عملکرد سازمان خصوصی¬سازی، از سال 80 تا 92، تنها 18درصد از حجم واگذاری¬ها به بخش خصوصی بوده؛ درحالیکه سهم نهادهای نظامی، نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و ... از کل بالای 40 درصد بوده است. بر اساس آمار دیگری از این سازمان، طی سال¬¬های 1380 تا 1394، 20.8 درصد واگذاری¬ها مربوط به انتقال سهام یا دارائی به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت بوده است. با وجود اینکه شرایط ویژه¬ای برای واگذاری بابت رد دیون در قانون دیده شده، اما دولت¬ها بی-توجه به قانون و توانمندی¬های خود در این نوع واگذاری، هدف اصلی را حل و فصل بدهی¬های خود قرار دادند.
ردیابی شاخص بهره¬وری کل عوامل تولید طی چند دهه گذشته نیز نشانی از بهبود قابل توجه بهره¬وری در اثر پیاده¬سازی این سیاست ندارد. در سطح خرد نیز برخي ادعا مي¬کنند که شرکت هاي واگذار شده داراي بهره وري بالاتري نسبت به قبل شده اند، اما در مطالعات مختلفي اين شاخص در بنگاه هاي واگذار شده بررسي  و اغلب عكس اين ادعا را ثابت مي¬کنند و يا تفاوت معناداري بین قبل از خصوصي¬سازي و بعد از آن را نشان نمي دهند. همچنین حتي اگر کارايي در برخي از شرکت¬هاي خصوصي¬شده بهبود يافته باشد بايد بررسي¬هاي عمیق تري صورت گیرد تا مشخص شود آيا به راستي اين بهبود در راستاي عملكرد مناسب تر بوده يا تنها در اثر افزايش قیمت¬ها وعواملي از اين دست بوده است . به طور مثال، در برخی موارد  شاخص عملكرد تولید و درصد استفاده از ظرفیت¬هاي تولیدي نشان از عدم استفاده از امكانات بالقوه تولید دارد که برآيند اين دو مويد آن است که افزايش حجم فروش و سود نه تنها در نتیجه افزايش تولید و آن هم نه به دلیل خصوصي¬سازي، بلكه به واسطه افزايش قیمت ها بوده است. در کشورهای موفق دنیا برای جلوگیری از سودجویی خریداران بنگاه¬های دولتی، دولت¬ها تضمین¬هایی در خصوص قیمت، اشتغال و سرمایه¬گذاری از خریداران می¬گیرند که متاسفانه در کشورمان مغفول مانده است. لذا این فرصت برای بنگاه¬های واگذار شده وجود دارد که بدون اینکه بهبودی در رویه¬ها و فرآیندها ایجاد کنند، با افزایش قیمت و یا تعدیل نیرو، اوضاع بنگاه را بهتر از قبل نشان دهند. 
نکته جالب توجه دیگری که در طی اجرای سیاست خصوصی سازی انتظار داشتیم و با این شعار اقدام به خصوصی¬سازی صورت گرفت، کوچک¬سازی و کاهش تصدی¬گری دولت است. بررسی بودجه¬های سنواتی نشان می¬دهد که نسبت بودجه شرکت¬هاي دولتي، بانك¬ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت به تولید ناخالص داخلي طي دوره مورد بررسي روند صعودي داشته است. سالهايي که واگذاري¬ها شدت گرفته، سهم بودجه شرکت¬هاي دولتي، بانك¬ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت به بودجه کل افزايش داشته است. اين شاخص در سال 1366 و قبل از جدي شدن برنامه خصوصي¬سازي در کشور، 53 درصد بوده که در سال 1368 که اولین سال برنامه اول توسعه است به 56 درصد و در سال 1384 که قانون سیاست هاي کلي اصل 44ابلاغ شد به 66 درصد افزايش داشته است. اين نسبت در سال 1396 به 69 درصد در بودجه رسیده است. به عبارتی  با اجراي سیاست خصوصي¬سازي انتظار کاهش سهم بودجه شرکت¬هاي دولتي، بانك¬ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت وجود داشت، اما ارتباطي بین تغییرات سهم بودجه شرکت¬هاي دولتي در بودجه کل با فرآيند خصوصي¬سازي ديده نمي¬شود. در توضیح چرایی این مساله می¬توان گفت در شرایطی که آزادسازی و دستکاری پی در پی قیمت¬ها، شرایط اقتصادی را بی¬ثبات و نابسامان ساخته و هزینه¬های تولید را برای بخش خصوصی به شدت افزایش داده و از طرفی عدم اطمینان¬های ناشی از سیاستگذاری¬های غلط و فساد فراگیر، بخش خصوصی را ریسک گریز کرده است، نمی¬توان انتظار مشارکت فعال بخش خصوصی را داشت و همچنان دولت ناچار به تصدی بسیاری از فعالیت¬ها خواهد بود. 
زمانیکه خصوصی¬سازی در دوره¬های قبل موفق نبوده، چگونه می¬توان انتظار داشت در شرایطی که بی¬ثباتی، آینده هراسی، ریسک گریزی و فساد به اوج خود رسیده¬اند، سرعت بخشی به واگذاری¬ها دردی را از اوضاع کنونی درمان کند؟ در شرایطی که وزیر سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعی  در گفت‌وگویی با روزنامه اعتماد (شماره روز شنبه ۱۳ مرداد ۱۳۹۷) تاکید کرده که با بازگشت تحریم‌ها ممکن است یک میلیون نفر بیکار شوند، چگونه می¬توان بنگاه¬ها را به بخش خصوصی¬ای سپرد که بیش از هر زمان دیگری ناتوان و ریسک گریز شده است؟ خوانندگان محترم به این نکته توجه داشته باشند که حتی در لیبرال¬ترین دولت¬ها در کشورهای صنعتی با وجود بسترهای نهادی مناسب، نهادهای نظارتی و تخصصی مدنی کارآمد، زمانیکه با شرایط بحرانی( مانند بحران مالی 2008 ) مواجه می¬شوند، دولت¬ها برای حفظ و بقای بنگاه¬های سرنوشت¬سازی که دچار بحران شده¬اند به سمت ملی-سازی حرکت می¬کنند و بعد از سامان¬دهی به اوضاع بنگاه¬های بحران زده، دوباره آنها را به بخش خصوصی باز می¬گردانند. 
نتیجه¬گیری
در پاسخ به سوالی که در ابتدا مطرح شد به مطلبی از داگلاس نورث و همکارانش اشاره می¬کنم. این اقتصاددان نوبلیست و همکارانش معتقدند در دولت¬های با درجه بالای فساد، توزیع رانت یکی از راه¬های حفظ قدرت است. به عبارتی در این دولت¬ها در راستاي حفظ قدرت، مزاياي انحصاري و رانتي براي فرادستان و اعضای ذی¬نفوذ تداوم مي¬يابد. بر اين اساس خصوصي¬سازي نیز در اين دولت¬ها در نهايت به تداوم منافع ائتلاف مسلط و افزايش قدرت فرادستان منتهي مي شود. بنابراین این نوع رفتارهای دولت و تعجیل در خصوصی¬سازی در یکی از بی¬ثبات¬ترین و پرفسادترین دوره¬ها، شبهه¬ناک به نظر می¬رسد و این برداشت را ایجاد می¬کند که در این شرایط خطیر، دولت به دنبال توزیع رانت و حفظ بقای خود از طریق جلب حمایت گروه¬های ذی¬نفوذ و رانت¬جو است. 

منابع:

1.    استیگلیتز، جوزف،( 1396)، "جهانی سازی و مسائل آن"، تهران،  نشر نی، چاپ هشتم.
2.     چانگ، هاجون،(1392)، "نیکوکاران نا¬به¬کار"، ترجمه: میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، تهران، انتشارات کتاب آمه
3.    کمیجانی، اکبر، (1382)، "ارزیابی عملکرد سیاست خصوصی سازی در ایران"، تهران، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی
4.    نورث، داگلاس، جان جوزف والیس و باری وینگاست(1385)، "چارچوب مفهومی برای تفسیر تاریخ مکتوب بشری"، مترجم: جعفر خیرخواهان، فصلنامه اقتصاد سیاسی
5.    Lambsdorff, J. G.(2007), The institutional Economics of Corruption and reform: Theory, Evidence and Policy, Cambridge University Press.
6.    Rose_Ackerman,S.(1999), Corruption and Government: Causes,Consequences and Reform, Cambridge University Press
7.    . www.ipo.ir
 

منبع: روزنامه شرق